重磅报告《数字货币：处在十字路口的美国、中国和世界》对我国的影响及应对建议|美国|数字货币|货币|央行|银行业_手机网易网 首页频道页 中关村互联网金融研究院 最新重磅报告《数字货币：处在十字路口的美国、中国和世界》对我国的影响及应对建议2022-05-23 18:45:57 北京 中关村互联网金融研究院 0人跟贴

摘要

报告对人民币国际化面临挑战的分析，是客观而专业的。

报告对未来的设想或建立美国数字货币领导地位的路线图，需要引起我们高度重视。

就我国而言，建议做好：扎实有序推进人民币国际化；推动帮助一些有意愿的国家，特别是“一带一路”沿线国家改善其国内的支付结算体系；推动民间机构多形式合作，利用新兴数字科技探索建设各种类型的新型跨境支付结算系统。

——刘晓春，上海交通大学中国金融研究院副院长；肖蕾，上海交通大学中国金融研究院研究分析师

胡佛重磅报告《数字货币：

处在十字路口的美国、中国和世界》对我国的影响及应对建议

文 | 刘晓春 肖蕾

报告原文：https://www.hoover.org/research/digital-currencies-us-china-and-world-crossroads

《数字货币：处在十字路口的美国、中国和世界》（Digital Currencies：The US, China, and the World at a Crossroads）是胡佛研究所（Hoover Institution）“全球锋利力量”（Global Sharp Power）项目发布的第三份长篇报告。为了评估数字人民币对美国和国际社会的影响，胡佛协会在2021年初召集一批学者和行业从业者，从国家安全、经济、金融、中央银行、技术政策、计算机科学和历史等不同学科和角度，研究和探讨了数字人民币对美国相关政策和支付系统的影响。工作组还讨论了全球电子支付领域正在进行的数字转型，认识到美国数字货币政策的制定不仅需要考虑国内需求，还要考虑中国和其他国家政策。

本报告准备时间长达一年，旨在为美国提供一条在新兴全球数字经济下重振其国际金融领导地位的途径。报告并不主张美联储创造一种新的“数字美元”，而强调美国当局应大力开发央行数字货币（CBDC）的技术和标准，以对抗中国日益增长的影响力【It does not advocate that the US Federal Reserve create a “digital dollar” but stresses that US authorities should move energetically to develop US central bank digital currency (CBDC) technology and standards to counter this growing Chinese influence】。

由于央行数字货币标准需要在隐私、安全、可访问性、效率、透明度等可能影响整个社会的因素之间取得平衡，因此设计需要充分准备。如果私营部门的数字货币技术如稳定币（Stablecoins）等技术的使用，更有利于其向数字经济的过渡，则需要充分制定必要条例并搭建必要基础设施，以确保这一过渡的成功。报告还认为，美国需要与七国集团（G7）就全球数字金融体系的原则和标准进行协调，以确保该体系将会增强而非削弱隐私、问责制、安全和法治，避免利用数字货币进行犯罪、跨境转移资金等情况出现。

报告认为，中国推广数字人民币的目标之一是通过与潜在伙伴合作，在全球范围内推广其数字货币，并以自身理念塑造全球数字金融规则和标准。在这一过程中，美元作为世界储备货币的主导地位将可能受到威胁，美国实施金融制裁、恐怖分子制裁等国家能力将会减弱。因此，对于行政部门、美联储、国会乃至美国民众来说，这是一项紧迫的任务。应该立即加快相关研究、发展、规划和准备，包括动员政府和全社会，挖掘大学、研究中心和企业中优秀人才，以确保美国在数字金融技术方面的全球领导地位和竞争力。

整篇报告内容分为六章，分别为：引言：在数字货币的全球十字路口（Introduction: At a Global Crossroads in Digital Currencies）、中国的新型数字人民币（China’s New Digital Currency: Function and Motives）、数字人民币国际化的前景（Prospects for e-CNY Internationalization）、数字人民币对国际安全的影响（International Security Implications of the e-CNY）、打造数字货币国际合作（Forging International Cooperation on Digital Currencies）、美国领导地位路线图（A Road Map for US Leadership）。各章分别阐述了一系列基本问题，包括：数字人民币对中国国内政治和经济议程的影响是什么？数字人民币及其相关技术将如何被其他国家采用？如果数字人民币在中国和全球范围内被广泛采用，对于美国的潜在国际经济和安全影响是什么？随着中国和其他国家推进CBDC和其他数字支付技术，美国应如何改革国际规范和相关机构以应对国际金融体系变化？美国如何才能最有效应对数字人民币及其不断变化的电子支付格局所带来的一系列新政策问题？美国是否应该引入自己的CBDC？

本文主要针对美国CBDC和相关支付技术的战略、担忧和主要意图部分做出简要总结。以下为该报告相关内容介绍。

-01-

美国应追求三个关键“优先事项”

美国政府一直关注我国数字人民币的发展情况，尤其是全球新数字货币对美元作为世界储备货币地位、美国通过国际金融体系实施制裁能力的影响，以及金融体系和其他信息安全可能遭受的风险。然而，美国政府对于建立和部署自己的央行数字货币（CBDC）一直持谨慎态度。目前为止，美国政府和美联储尚未就数字货币融入全球支付系统提出自己的构想，也尚未就美国国内或国际公共和私人数字货币的使用制定规范。

美国官方部门目前的主要关注领域，是如何管理加密货币和稳定币的爆炸式增长。报告认为数字货币领域的飞速发展，以及越来越多国家积极推进制定CBDC相关技术和监管框架以便在国际范围内部署本国技术和框架，美国已无法袖手旁观。为了保持美国在全球金融和金融科技方面的竞争力和领导地位，并确保美元的持续战略影响力，报告建议美国政府应采取更加积极主动的战略。

对于数字人民币的国际影响，报告认为若干因素可能使中国在无需放开资本管制的前提下，推进人民币国际化。这些因素包括：跨境银行同业支付系统（CIPS）进展、其他可替代SWIFT的系统日益成熟、支付宝和微信支付等平台的全球覆盖、数字人民币在多个跨境中央银行同业支付通道中的试点推进、数字人民币在离岸即时支付系统中的初步应用。鉴于中国在全球贸易和投资中的影响力，人民币可能成为众多外国政府和企业对华贸易和交易的首选货币。

对此，报告建议美国应抓住塑造全球未来数字经济的机会，追求“三个关键的优先事项”（Three Key Priorities）：首先，美国应该迅速采取行动，确定数字货币在美国经济中的性质和作用；第二，美国应努力防止数字人民币削弱美国地缘政治、经济和战略影响力，维持美元在全球经济中的主导地位；第三，采取适当措施，防止包括数字人民币在内的人民币支付安排在全球范围内蔓延，以免威胁个人自由和人权。

另外，美国应优先启动资源加快CBDC研究和开发工作，让私营部门的创新力量和美国大学的智力资本参与其中。具体建议包括：

以波士顿联邦储备银行和麻省理工学院合作为开端，使支付技术发展进入新阶段。

由美国财政部研究和发展中心企业现代化中心（Center for Enterprise Modernization）协调开发CBDC和其他数字支付技术的智能合约，同时制定现代化支付系统标准。

利用联邦政府“合作研发协议计划”（Program of Cooperative Research and Development Agreements），促成业界与政府合作，共同研究和开发商用及政用技术。

国会应通过“美国创新和竞争法案”（US Innovation and Competition Act）。此项法案旨在提高美国竞争力，并将在未来五年内为美国的科技创新投资2000多亿美元。目前正由众议院审议的最终版本中应明确资助CBDC研究、开发以及其他加速美国支付系统现代化的项目。

-02-

美国开发美元数字货币的

顾虑和最优战略选择

报告认为，虽然发展CBDC技术至关重要，但这并不意味着美国必须部署自己的CBDC。美国应为数字货币以及整个新型支付系统，在数字经济中的作用制定一个战略计划，包括快速支付系统、稳定币、其他私人部门支付安排。美国还可以升级其传统银行支付系统，充分利用美联储正在开发的新快速支付系统——FedNow的能力。

与其他发达经济体的支付系统相比，美国的支付系统成本高昂，远远不能满足数字时代需求。美国的银行在技术上有能力提供更便宜、更高效、更具包容性的支付服务，但由于支付相关服务的竞争程度低，对创新的相关监管不足，美国各银行几乎没有动力升级服务。未来几年内，美联储开发的快速支付系统FedNow将上线，旨在改善美国各银行服务。然而，如果没有对竞争性操作明确监管事项，FedNow不一定能够实现高市场渗透率。因为主动性依然在银行，而银行可以选择如何向客户提供FedNow服务。

因此，报告认为即使出现了美国的CBDC和私营部门数字货币，也不确定支付领域是否会出现充分竞争；如果没有一系列促进竞争的监管措施，传统银行体系就不一定会利用创新来提供更有效率、更开放的支付服务。（需要说明的是，传统银行在支付汇兑业务中主要有两部分利益：一是支付汇兑的手续费收入，二是支付汇兑在途资金的应用收入。特别是在途资金，对于银行是规模非常大的无息资金来源，这是国际上许多国家银行有技术、有能力加快支付汇兑速度，却没有意愿改进的根本原因。目前在我国银行中，这两部分收入已经聊胜于无：一方面是因为互联网技术的应用，使得银行数字化能力快速提升；二方面是因为银行间充分竞争，实时支付结算和免手续费支付结算成为主要竞争手段；第三方面是央行大额支付系统、小额支付系统等一系列公共基础设施的建设；最后是第三方支付参与竞争对银行形成的压力。所以在这方面，中国和美国情况已完全不同，这或许是该报告没有关注到的。）

另外报告认为，美国政府尚未明确将数字经济创新作为国家优先事项。目前监管框架基于“对象”和“功能”的分类已明显过时。例如，对于比特币这样的高风险加密货币是商品、证券还是货币以及由谁来监管它们并没有清晰划分。在稳定币的监管问题上立场相对明确，但仍有必要进行相关立法。2022年1月，美联储发表了一份利弊分析报告，称“如果没有行政部门和国会明确支持，最好以特定授权法形式，美联储不打算继续发行CBDC”。

尽管如此，报告认为创新仍然是美国的一大优势。私营部门推动支付系统创新的能力已经具备，若政府给予更明确的监管指导，将能够更快发展。该领域的重要创新包括：Arbitrum，Avanti Bank，Betterfin，Celo，Chime，Circle (USD Coin) ，Coinbase，Diem，Electric Capital，Imperial PFS，Jiko，JP Morgan，Mobile Coin，Optimism，Paxos，Plaid，Polygon，R3，Ripple，SoFi，Stellar，Topl，Varo Bank，Venmo，Yodlee 和 Zelle。

报告认为中国在数字货币和电子支付系统领域处于截然不同的发展阶段。中国是金融支付技术服务、 CBDC技术和跨境数字货币交易测试的世界领先者，并且中国政府已经开始着手建立广泛的基础设施。相比之下，美国在加密货币（Cryptocurrency）方面处于世界领先地位，但在移动支付服务的渗透率和CBDC技术发展方面则落后于中国。

-03-

数字人民币国际化和

未来全球数字货币经济体系的可能格局

报告认为，数字人民币有潜力在人民币国际化和改变地缘经济格局方面发挥重要作用。国际清算银行（BIS）建议各国中央银行在设计CBDC时应考虑互操作性，以便有效适应未来跨境使用。但数字人民币的推进似乎并无相关考虑，中国正在以自己的规划逐步推进。人民银行与SWIFT成立合资企业，跨境银行同业支付系统（CIPS）的发展，“一带一路”倡议，同香港、泰国、沙特央行正在进行的数字货币桥（m-CBDC bridge）项目，2022年冬奥会试点等，都表明中国正在抓住推广数字人民币的机会规范数字人民币使用，并促使国际社会采用其数字支付系统。

报告认为，人民币数字化本身不会导致人民币被国际广泛采用，因为数字人民币仍然面临许多挑战，导致各国在接受时犹豫不决。包括：

人民币在全球金融体系中的作用仍然有限。按价值计算，人民币是全球第四活跃的支付货币，仅占全球市场份额的2.7%和全球储备的2% 。但根据国际货币基金组织数据，过去五年来，人民币在全球储备中所占份额有所增加，而美元证券所占份额则降至25年以来最低水平。

要实现人民币大幅度国际化，中国需要取消资本管制。允许人民币成为可自由兑换的市场决定性货币，并发展离岸人民币市场，发展流动性强、深度大的国际人民币债券市场，增强人们对相关法治的信心，并进一步进行市场化改革。

数字人民币国际化的另一个障碍是中国金融机构的服务质量。即使在“一带一路”地区，中国商业银行在服务种类和程度方面仍普遍不如欧美商业银行，为客户提供的人民币投资产品也很有限。

数字人民币和CIPS未来的融合程度，或者两者融合是否是一个可取的选择，目前仍存在疑问。

报告认为，美元在国际上的主导地位取决于美国对跨境资本流动的较少壁垒、美国国债及其它美国金融工具在全球市场的深度和流动性、全球金融市场参与者对美国法治的依赖，以及美元和金融政策的稳定性短期内不会轻易被中国取代。但数字人民币和相关支付系统的发展，可能导致美元地位逐渐丧失并影响美国的其它国际优先事项，包括对新兴市场经济体施加影响以及基于传统代理行支付系统实施制裁的能力。如果支付信息从SWIFT转移到由中国控制的网络上，如CIPS或基于数字人民币的支付结算平台，那么美国可见度可能会降低，美国将无法有效直接或间接与受制裁实体进行互动。

报告认为未来全球数字货币经济体系可能出现以下几种格局：

第一种可能性，是一个由中国主导的国际数字支付系统。

第二种可能性，是一个规则由中国制定的多边体系。相比于保护个人匿名和隐私，该体系可能会更加关注反洗钱、反恐融资和追求国家政策目标。数据将在官方机构内严密保存、不鼓励与私营部门分享，因此私营部门的创新可能会受到抑制。

第三种可能性是维持现状：由美国主导、各国在不同程度上参与的经济和货币体系。展望未来，此体系正在面临前所未有的挑战。由于美国政府以自身利益为主，传统盟友——包括欧洲其它“科技民主”国家（Techno-Democracies）——的信任度不断下降。如果美国领导的系统不采用CBDC等新技术，各国可能转向采用中国的设计。

最好的设想是一个“改良后的多边体系”，其规则符合民主国家的广泛价值观。此多边体系的理想属性包括：每个国家或货币联盟作为主权有权设计和管理自己的支付系统，但所有国家都必须遵守某些国际标准，以便利跨境支付。标准必须结合当前中央银行的国际体系（创造、监管和兑换法定货币），并保证数据共享和个人隐私问题。

因此，除了在标准制定方面发挥领导作用外，美国政府及其主要盟友应优先向有兴趣探索CBDC或其他数字支付系统的国家提供援助，包括在七国集团“重建更美好世界”(Build Back Better World，B3W）伙伴关系中增加数字货币开发的相关支持，并由美国发展金融公司（US Development Fi-nance Corporation）和美国国际开发署（US Agency for International Development）提供支持。

-04-

建立美国数字货币领导地位路线图

从整篇报告的关键论述来看，结论是美国必须在数字货币技术发展和规则制定方面承担起领导者角色。无论是在国内还是国际上，美国都应该抓住这个塑造未来数字经济的机会。

因此，白宫应尽快提供一个积极战略计划，计划应优先考虑并激励相关政府机构、私营部门和学术界创新。更具体地说，该计划应设立CBDC重大研究和开发目标并进行监管改革，在保护隐私同时加强与支付有关的服务创新和竞争。同时，该计划应优先考虑与国际合作伙伴共同制定全球标准支付技术，包括CBDC、稳定币和跨境支付基础设施标准。这些标准应该包含隐私和不干涉其他国家货币安排的规范。

报告对此战略计划的具体政策建议包括：

美国行政部门应订立战略计划。计划应覆盖银行业和非银行中介机构、消费者数据的使用、控制和隐私标准，技术公司在金融服务市场中的适当作用及其市场力量范围，支付基础设施、快速支付系统和稳定币等创新支付安排纳入社会经济和交易，以及对基本支付服务和货币工具的信任。

美国国会应该起草并通过立法，允许美联储在适当条件下引入数字美元并对美国金融监管框架进行改革，以配合货币和支付系统发展。

美国应该提供充足资源，支持CBDC等相关研究和开发。应充分利用私营部门和大学的优势。相关研究应在四个价值观“隐私、合规、效率、和包容性”（privacy, compliance, efficiency and inclusion）之间寻求平衡。

美国国会应该通过《美国创新与竞争法案》（US Innovation and Competition Act），重点提高美国的竞争力。建议该法案在未来五年内投资2000亿美元于美国的科技创新。

应由联邦政府资助的研究和发展中心（FFRDCs）与非营利部门（包括大学）和私营部门协调设计支付技术方面的创新能力。美国财政部的企业现代化中心（Center for Enterprise Modernization）可协调和提供开发CBDC技术合约，并为现代化支付系统制定标准。

在开发数字美元技术的同时，美联储系统、美国货币总核查办公室（Office of the Comptroller of the Currency）、美国财政部金融犯罪执法网络（US Treasury’s Financial Crime Enforcement Network）、国家科学基金会（National Science Foundation）和其他相关政府实体，应大幅增加对支付系统相关领域的研究支持——包括网络安全和隐私加密、侦测洗钱的机器学习、数字分类账技术的新应用、金融包容、与支付有关的金融犯罪、消费者支付行为以及支付网络市场的组织形式。美国政府同时应加强相关知识产权的控制。

为了加强竞争和创新，美联储应该允许符合适当监管标准的新型支付服务提供商，通过在联储的账户进入其支付系统。此外，美国政府应制定精简的国家标准，简化可能阻碍支付创新（包括稳定币运营商）的州和联邦法规——只要其符合金融稳定、消费者保护、隐私、准入、反洗钱和打击资助恐怖主义的标准（AML/CFT）。

在国际上，美国战略应维护美元地位、美国金融机构和其他美国技术提供者在全球金融体系中的核心作用。应将自己定位为数字货币领域的全球领导者，包括在制定符合美国对保护消费者、遵守金融犯罪、金融稳定、隐私和保护货币主权期望的全球监管框架方面。

美国政府应该致力于建立被国际高度接受的跨境CBDC使用标准，创建一个永久性国际机构，专注于跨境数字支付的全球运作。此机构致力于技术标准、管理原则和框架，以及协调和监控。应倡导排除那些危及全球支付系统网络，或对他国造成其它重大负面溢出效应的国家和实体。

美国开发金融公司（US Development Finance Corporation）和美国国际开发署(US Agency for International Development）应将数字支付技术纳入离岸投资项目。支持伙伴国家相关开发，支持其对美国技术的使用。美联储应考虑CBDC的跨境支付等特殊用途。

美国政府应采取“单边行动”和与其他国家“多边行动”相结合的方式。尽管美元目前在全球金融体系中占据主导地位，但美国需要其他主要货币和支付系统提供商的积极参与。以不损害美国及其盟友利益和价值观的方式，管理数字人民币和相关发展带来的潜在影响。

-05-

报告对我国的影响及应对建议

总体上看，报告是以数字人民币为由头，提出了美国未来主导国际支付体系乃至金融体系的设想。从货币流通的实际操作角度来说，报告对数字人民币在人民币国际化和跨境支付中的作用被夸大了。除非现代经济和未来经济不再主要依靠银行体系运行，否则脱离银行体系的批发支付和跨境支付的数字货币支付就不会成为主流。

不过，报告对人民币国际化面临挑战的分析是客观专业的。报告对未来的设想或建立美国数字货币领导地位的路线图，需要引起我们高度重视。

首先，报告最担心的是新的数字货币或跨境支付方式脱离美国监控范围，削弱美国的制裁能力。报告把美国对别国的制裁能力看作是美国的国家能力。

其次，报告在担忧美元国际主导货币地位降低的同时，更希望通过新的国际支付体系建设将美元打造成实际上的超主权货币。

第三，报告希望通过数字货币的研究，打造由美国直接主导的未来跨境支付体系。到目前为止的国际跨境支付体系，总体上是银行业几百年发展自然形成的，各国只是基于自身国家利益对跨境支付行为进行监管，代理行、账户行、清算行、SWIFT系统等跨境支付结算机制与方式都不是国家主导的。而报告提出建设一个美国主导的、对美国完全透明的跨境支付体系。可以说，报告虽然把矛头对准中国，但更重要的是建设一个能监控全世界的支付体系和货币体系。

对美国的这些意图，中国和世界各国都要引起高度重视，在公平、合作、互利，确保主权安全和贸易往来安全前提下，利用新兴科技探索新型跨境支付结算方式。就我国而言，建议做好以下工作：

1、扎实有序推进人民币国际化。在积极推动贸易结算领域使用人民币外，更要进一步推动金融对外开放，拓展人民币市场的深度和广度，创造更多可交易的人民币金融产品和市场。

2、推动帮助一些有意愿的国家，特别是“一带一路”沿线国家改善其国内支付结算体系，提高这些国家的金融服务能力和水平。这方面一定要注意的是“帮助”，而不是“拓展”市场。只有大多数国家自身的支付结算系统高效、完善，各国及其市场主体才有能力自主选择跨境支付结算的系统和方式，才有利于新型跨境支付结算系统的建设。

3、推动民间机构包括银行机构和非银行机构与有关国家机构，多形式合作，利用新兴数字科技，探索建设各种类型的新型跨境支付结算系统。这些系统可以是单币种的，也可以是多币种的；可以是国与国之间的，也可以是一个区域多国之间的。所有这些系统的建设，在方便跨境支付结算同时，首先要保障各国货币主权、监管主权、支付信息主权的安全，绝不能让这些系统成为监控和制裁的工具。

来源：高金智库SAIF ThinkTank

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