来源 | 《区块链国际监管与合规应对》

作者 | 邓建鹏、孙鹏磊

出品 | CSDN、区块链大本营

今年两会，如往年一样。百家争鸣，观点迸发；红星朝日，满怀希冀。

作为互联网科技媒体，营长特别留意了互联网大佬今年都说了啥。果然，大佬们提出了很多提案，而今年提案中的关键词自然少不了这两年如坐过山车一般剧情的区块链。

其中，马化腾谈到，怎么用区块链以及如何用好区块链是目前亟需考虑的问题。

最近区块链这个话题非常热，甚至有人调侃区块链之前的互联网都是古典互联网，的确这是一个蛮创新的技术，但是怎么应用，怎么用好这是另一个方面。现在数字货币虽然很热，但是我们并没有参与其中，我们不考虑说发个币等等。

— — 腾讯 马化腾

这样说的原因，无非是考虑到2018年区块链行业的过度炒作与错误应用（比如ICO等）。区块链不是万能的，如何用区块链是一个很大的命题，也需要国家的有力监管与从业者的合规应对。这份「中国监管政策的思考」或许能让你茅塞顿开，一起来看吧！

ICO监管改革的思考

理解ICO的特征与问题

当前ICO在国内尚属于监管政策禁止领域。但对于从事境外投资的人或机构而言，对于这种高风险项目，加强投资者自身风险教育尤为重要。投资者需要提高风险防范意识与专业知识，增加对项目的辨别能力。

大部分ICO项目比较技术化，具有很高专业门槛。这意味着，合理评估上述项目的能力往往超出了大量普通投资者的水准。故而，在强化投资者风险教育的同时，我们认为，在允许ICO的国家，应该对普通投资者的投资额度做出相应限定，以减少投资风险。

中国一直坚持发展实业，打击过分的投机行为，对于虚拟货币交易平台和ICO的监管采取传统的“一刀切”方式，短期内可暂时控制风险，长期而言似有欠妥之处。ICO是一种融资方式，并未专为投机者而设计，若能将其加以利用，解决中小企业区块链创业融资难的问题，或是一个不错的办法。尽管中国已全面禁止ICO，但ICO显然没有完全停止，“变异”形式多样，代投盛行，诈骗多发。我们认为：

• ICO跨境活动极其便利，在全球范围内只要有一个司法保护管辖区或者司法“空白地”，ICO就不会消亡。禁止ICO的国家，其国内公民很难置身事外，并且会使国内资金外流。

• 国内对于ICO的认知不够，很多投资者在国内禁止ICO的状况下，仍然通过代投的方式参与境外的ICO募集活动，甚至在境外ICO项目明确注明禁止中国人参与的情况下，通过购买假护照的形式通过境外ICO项目的KYC认证。

• 对于ICO的“变异”形式缺乏应对措施。有研究者认为，对于ICO融资活动，应建立以鼓励创新为原则的审慎监管体系。我们认为，待时机成熟，ICO在国内有限制性放开的必要。

虚拟货币分类之争和再定位

有央行官员认为，虽然比特币名义上叫“币”，实质上只是一种非货币虚拟货币。该观点将比特币定位为非货币虚拟货币，类似于资产类代币，但忽略了比特币在全球范围内的支付功能和应用场景，特别是在日本作为支付工具已经合法化。在区块链的世界里，只有从国际视野观之，方能更深刻地理解其内涵与问题所在。

有研究者将ICO分为类似于捐赠型众筹、类似于实物众筹和权益回报型众筹三种类型。将ICO和众筹相结合的分类方式有理论创新之处，其中的权益回报型众筹无疑风险最大，近似于发行股票或债券的风险，但ICO的分类止步于此略显不足。再比如支付类代币属于何种众筹，这分类或有困难。

另有研究者根据发行代币的不同法律特征，将ICO分成虚拟商品类、收益权凭证类、基金份额类及公司股份类。此分类方法有利于法律监管，但是忽略了具有支付性质的代币和证券类代币。

ICO项目募集的虚拟货币或者发行的代币在法律上的定性，对于认定ICO项目方是否涉嫌犯罪、所犯何种罪名极其重要。

国际经验的借鉴

对于ICO发行的代币，可以参考瑞士FINMA（及新加坡MAS）根据代币经济功能分类─支付类代币、应用类代币和资产类代币，将该分类加以综合利用，弥补其缺陷，基本上可以涵盖目前市场上流通的绝大部分ICO项目。对虚拟货币及各种ICO代币分类的意义在于，能够帮助监管部门快速确定ICO项目所应遵守的具体法律法规，同时，ICO项目方也可以在发行代币前合理地避免法律风险。分类好处还在于可以方便区分不同性质的代币，现实中也确实存在不同性质的代币，只是名称不同，笼统称呼很难做法律认定，容易造成不必要的争议。

把比特币等虚拟货币仅限定位为虚拟商品，存在诸多弊端。若能根据分类分别定性，则更合时宜和司法认定的处理。

例如，对于支付类代币，为维护人民币的法定地位，可以直接限制此类代币发售。对于应用类代币，其实质上类似于服务、商品或某种使用权，法律风险比较低，可放开监管。对于资产类代币，由于此类代币涉及对传统金融业冲击，可以进一步细化，并引入登记注册或者牌照许可机制，对符合证券特征的代币可类证券化监管。此三种类别的代币基本囊括市场上出现的绝大部分代币。

不过，一种代币也可能会符合两种甚至三种代币的特征，对于该种代币可以要求其符合多种法律规定的要求，并不妨碍其未来的司法认定。例如，一个代币既符合支付类代币的特征又属资产类代币，则可以要求其既要符合关于支付的法律规定，同时要符合关于资产的合规要求。对此，国际上相应法律监管经验可资参考。

《证券法》修改建议

在《证券法》中，募集资金的小额豁免一直是学者提倡的证券法修改方向。为规范ICO融资活动，可将ICO发行的部分代币纳入《证券法》监管范围，扩大证券定义，对证券概念进行抽象性、兜底性的规定；对于证券法的修改要创设“小额公开发行豁免制度”。同时可以参考前文所述的新加坡MAS《数字代币发行指引》规定，把证券法关于非公开募集资金的规定引入时间限定的概念，比如一年募集资金不能超过人民币500万元或等值的某种虚拟货币。

合格投资者保护和教育

此前有部分ICO项目采用“白名单制度”，即前期投资者需要按照区块链项目方的要求提供各种信息资料，进行KYC认证。区块链项目方会向经过KYC认证的投资者发送邮件，邮件一般会有参与ICO的虚拟货币地址，投资者只需将参与ICO的虚拟货币发送到指定地址即可。但是这种“白名单制度”无法甄别投资者的资产和风险承受能力。另外，项目方是否有实力完成KYC认证，或者真实执行KYC，尚属疑问。

个人合格投资者和机构合格投资者在中国一直处于法律空白状态，除专业投资机构外，对个人投资者准入门槛一直没有明确法律规定。在过去，ICO炒作及虚拟货币交易平台对投资者没有门槛设置，在代币暴涨利诱下，导致很多并不具备风险承受能力的个人进入交易市场。

对ICO项目的投资人要有区别的对待，把专业投资机构和高净值人群作为主要参与主体，对散户投资者应限制交易。在分别建立合格投资者和专业投资者制度方面，可借鉴新加坡关于合格投资者和专业投资者的标准。

在金融市场特别是高风险投资领域里，加强投资者教育是重要的话题，ICO市场也不例外。ICO作为一种新型融资工具，专业研究人员对其认知尚存在分歧，普通投资者更难以辨别其中是非。ICO投资者保护需要监管有所作为。但从长远来看，还需要投资者自身的成熟，包括具备专业的知识、稳定的情绪和理性的认知等。

独立的第三方评定机构

对ICO项目建立专业项目评估机构或允许现有具备良好资质的独立第三方机构从事相应专业评估业务，主要针对财务、合规和技术标准等关于ICO项目重大问题进行评估。

• 财务审计：ICO项目往往源自初创企业，甚至在该项目成立之初，连合乎法律规定的企业架构尚未建立，项目方对财务往往缺少规划。ICO项目发起人应建立财务管理制度，在缺少专业财务人员的情况下，应要求其委托独立的第三方财务机构辅助进行财务管理，编制财务报表，加强ICO项目经营核算管理。ICO项目要建立严格的信息披露制度，募集方或者委托其他财务机构定期公布项目的财务状况，及时披露财务风险，相应信披制度可以一定程度参照上市公司信披要求。募集的虚拟货币应使用在项目本身的开发上，对于挪为他用的项目要给予行政处罚。

• 专业法律咨询：ICO项目往往波及多个国家，在世界范围内，不同国家对ICO项目合规有不同要求。ICO项目应符合当地法律法规要求，项目方对其是否具备在当地的营业资质，可委托当地的法律专业机构出具合规意见书。

• 专业技术检测：ICO项目方多半声称将会采用区块链技术，但是是否真实使用该技术，或者具体实施的技术是否和白皮书承诺一致，监管部门应该公布区块链等技术标准，通过沙盒监管的方式进行检验。

DAICO：ICO监管科技的借鉴

ICO项目基础技术是区块链和智能合约的运用，通过技术可对ICO的乱象加以规制，即基于监管科技降低监管成本，还能尽量降低人为因素的干扰。技术驱动型监管是为避免主观因素干扰，对人性薄弱的环节利用技术手段予以规制，可监管ICO项目的资金使用情况、项目进展情况、社区建设情况等，技术驱动型监管可以提高监管效率。

为应对ICO融资活动出现的欺诈等各种负面影响，以太坊创始人Vitalik Buterin创新性提出新型融资模式—DAICO。

DAICO没有明确定义，我们根据Vitalik Buterin的描述，将其概括为：在ICO基础上，投资者和区块链开发人员通过智能合约的分散式自治组织 DAO（Distributed Autonomous Organization）进行约定，在募币结束后，投资者可根据项目进展情况，通过投票机制或者智能合约中的tap值，控制团队开发人员提走虚拟货币的速度和数量，或者选择退出项目。tap (单位: wei/sec)是智能合约主要变量之一，初始值为零，意味募币结束。

代币持有人可通过投票决策选择或控制tap值增量大小，决定是否继续投入资金。当代币持有人认为项目发展前景较好，可选择提高tap值，意味着项目开发人可以拿到更多资金继续开发。当项目发生重大风险，代币持有人可投票选择撤回资金，但是只能撤回剩余未使用的资金，而不能降低已有tap的值。若项目发起人或者开发团队认为募集的资金已足够项目开发使用，可主动降低tap值，但不能提高tap值。

次世代数字发行平台The Abyss是第一个采用“DAICO”的项目，The Abyss平台创始人Konstantin Boyko-Romanovsky表示：“DAICO为不断变化的安全需求提供切实解决方案，并以透明度为创新的中心。我们的DAICO将成为把筹款与团队动机控制连接起来的完美桥梁。”专门的投票系统保证了项目资金安全性和透明性，智能合约的运用保证了项目公平性。

不难看出，DAICO旨在最大限度降低投资者风险，提高对ICO项目发起人的问责制度，是对ICO的进一步完善。DAICO未必能全部完成ICO“救赎”，但说明，通过技术限制可在一定程度使ICO更完善。DAICO可降低区块链项目的诈骗风险、督促项目成员负责地开发项目；它的缺点则是效率不高。

加强国际合作

ICO项目注册地的选择对于司法管辖十分关键。以太坊之所以选择在瑞士楚格州建立基金会，无疑是为避免不必要的法律风险。大多数ICO项目会选择在新加坡、直布罗陀、维京群岛、开曼群岛或塞舌尔等地建立离岸公司，一方面是为了避税需要，另一方面是避免引起监管部门注意。但是在部分ICO项目的白皮书中，有的实际控制人对项目法律主体所在地闭口不谈，甚至认为项目开发团队由松散的社区组成，不需要成立公司等法律意义上的组织。

中国对于ICO的监管态度比较明确，在监管禁止ICO后，国内ICO项目被中断，向投资者清退虚拟货币，但是很多项目转向海外继续进行项目运作。此时，多国联合监管的重要性突显出来。其原因如下：

• 虚拟货币跨境流通极其方便，若无多国协调则无法有效监管，甚至有可能冲击中国的外汇管制制度。

• ICO项目实际控制人另选司法管辖区轻而易举，如维京群岛等免税区往往成为ICO项目最佳选择，且成本低廉。

• 世界各国对待ICO监管政策差异巨大，部分国家为吸引区块链技术创业公司，将ICO合法化并且提供政策优惠条件。

国内外监管政策差异巨大，直接导致中国完全禁止ICO的监管政策容易落空，难以达到预期效果，反而迫使部分区块链项目出海。出海的区块链项目由于在国内具备一定的人脉关系和社区基础，其参与募集虚拟货币活动的投资仍主要是国内投资者，易造成资金外流。

谨慎监管

在把握鼓励金融科技创新与风险控制平衡点的前提下，政府监管亦应及时跟进。相关监管手段既包括柔性约束，亦包括硬性管制。关于前者，比方监管者进驻ICO项目所在地调研；发布相关报告；提出风险警示；列举高风险项目或发起人名单，等等。

至于后者，比如推动行业协会自律章程建设；直接出台监管规则；处罚违法项目发起人；将违法者移交司法机构，接受法律的制载；联合相关国家，共同制定全球化的监管规则，等等。这方面的国际经验，本书已作做了诸多阐述。

综上，从建立国家金融安全与风险防范长效监管机制和国际经验考虑，中国应尽快推动ICO谨慎监管。如对当前ICO项目不能有效监管，难免境外ICO项目夹杂大量欺诈，包括虚假发行、夸大其辞和误导投资者等各种违规行为，甚至出现极端风险事件，共同侵犯中国投资者权益，对新兴的区块链行业健康发展带来不利影响。

为了提高监管的有效性，我们建议监管机构将监管重心前移至初始代币发行环节，侧重事前监管，要求项目发起人对所发起的项目必须做充分的信息披露与风险提示。在正式监管规则出台前，监管机构可以鼓励互联网金融协会参照网贷行业等领域，引导制定ICO项目信息披露规则，减少欺诈事件。

最后，对ICO的监管可把对虚拟货币交易平台的监管结合起来。比方，交易平台新上线代币前，应拟定上线代币标准，并对拟上线交易的代币市场前景做一定审核，挑选出经过较严格的评级和审核的优质代币，避免出现对毫无实质内容的代币投机炒作。与此同时，立法机构或者将来的司法机关应给予ICO一个较为清晰的法律定性，进行相应分类，并依此逐渐搭建完整的监管框架，促进整个区块链创业行业健康发展。

投资者的风险来源与防范

ICO投资风险及其来源

要应对风险，投资者应清楚区块链当前还在非常初级阶段。长远而言，区块链领域的投资并非暴富手段。一些项目方声称所谓的“十倍币或者百倍币”，明显存在欺诈嫌疑。区块链产业做大做强，成为实体经济重要组成部分，可能还要十年甚至更长时间。这意味着目前任何成功都可能是阶段性的。

首先，我们在2017年年初对一些业内资深人士调研时，他们认为当时国内真正从事区块链创业的公司，仅仅15?20家，而已经真正进入商业应用领域的区块链项目，则不超过5家，已经盈利的项目更是世所罕见。ICO存在的高风险状况，在未来两到三年没有本质变化。

其次，大多数通过境外ICO众筹平台直接向公众募资，投资者散户化特征非常明显。甚至有的ICO项目明确规定单笔直投最低额度为0.01ETH，最高额度为30ETH。这种散户化投资存在许多先天缺陷：

• 投资者高度分散，涉及的公众数量广泛，日后出现纠纷，容易引发群体性事件，极易影响社会稳定；

• 散户化投资者多呈非理性状态，往往受前期一些所谓明星级ICO项目的代币暴涨蛊惑，采用 “ALL IN”（投入个人所有资金）的盲目且极端的投资手法，其后果可想而知；

• 散户投资者抗风险能力极其有限，同时往往不具备良好的投资策略与心理应对。

再次，ICO除了充满种种欺诈风险之外，还涉及巨大的政策风险。纵观国际与国内虚拟货币价格变动的历史，虚拟货币暴涨暴跌与一国监管政策关系极大。一旦发生此类情况，很容易致使各类加密数字代币市值大降，甚至不排除归零的可能，最终使投资者血本无归。

最后，各类数字代币的市场风险巨大。数字代币极易受到一些机构操控。比如有的机构邀请一些知名人士站台，为某一代币和对应项目背书。通过知名人士的诱导性言论，控制代币价格的涨跌。为拉抬代币市场价格，一些项目发起机构往往为邀请站台的币圈或链圈著名人士支付高额的费用。费用往往以初始发行的代币支付，有的著名人士收取的代币甚至高达公开发行代币份额的10%?20%，这一切代价终将由不明真相的普通投资者承担。

为使数字代币早日上线虚拟货币交易机构，提高代币流动性，拉升价格，一些毫无实质意义或价值的代币创建者，往往以支付巨额资金（或等值虚拟代币）或合作的形式，向某些交易机构高管变相行贿。在缺乏有效监管的时期，某些交易机构可能参与一些违规活动。比如，一些项目发起人联合交易所拉升或者打压代币价格，人为修订代币交易价格、交易数量或交易总金额等，引诱不明真相的普通投资者做出错误决策。

ICO的风险防范

首先，对普通投资者而言，应增强风险意识，必须具有相当的高风险承受能力，方可考虑涉足此一领域。如前所述，ICO项目和天使投资及VC投资近似，失败比率极高。若投资者没有高风险承受能力与良好的心理状态，应及时退出，或者应设法避免自己接触任何ICO项目以及其他虚拟货币投资。

其次，投资者对项目应形成合理预期，在控制风险的前提下，制定合理投资策略，分散投资，控制风险。在投资期间，投资者初步形成代币的合理涨幅预期，在代币涨到合适价格时，建议投资者及时变现离场。对那些项目代币发行价格过高、估值虚高者一律回避。对事先确立的心理预期与投资策略，投资者应严格执行，以免被事后过热或过冷的市场变化和不稳定情绪所支配。

再次，投资者要想投一个可靠的项目，必须对项目仔细评估，并形成合理估值判断。这些评估内容包括：该项目本身是否靠谱，是否解决了实际问题，特别要注意的是，区块链项目主要在信用缺失的场景，最能显现其价值；团队的技术实力状况，是否有技术团队，这些团队成员此前是否有区块链行业的经历；投资方的以往案例；项目发起人的技术、创意是否具有原创性，是否击中社会痛点，与国家政策与法规是否相符。

横向比较，这个项目较类似的项目处于相同生命周期时的市值是相对超过平均还是低于平均水平，如果是低于平均水平那么显然它是被低估了，相对来说投资回报率更高；评估该项目是否融资太多、团队锁定期太短？团队锁定期较长（通常是半年以上），通常说明团队更自信，一些团队在规划中希望代币迫不及待解锁，比如上线很短时间就将代币释放，往往存在问题；初创企业是否将融资获得的主流虚拟货币用于项目；评估其初始发行的数字代币在虚拟货币市场将来是否有相应竞争力；评估该项目将来的参与用户是否活跃，项目有无配套社区，能否形成一个生态圈（社群）等等。

区块链创业具有很高的技术门槛，投资者要注意如果项目团队并非链圈技术团队，应注意尽早远离。项目白皮书是最重要的文件，投资者应重点看其技术路径、团队等详细信息。当前，大量所谓的ICO项目并没有技术团队。没有技术团队支持的项目寄希望于大额融资，隐含着极大的欺诈风险。

我们调查了一家所谓来源于澳大利亚的项目，该项目真正的操盘手是两位传统行业的商人。作为非区块链专业人士，他们在某ICO众筹平台向中国公民募资，并在各微信群宣传。操盘手透露，项目方聘请一位妙龄女子作为微信群助理，答复潜在投资客的各种问题，另聘请一位白人作为该项目挂名的CEO，在各公共场合对项目英文宣讲（业内俗称“站台”），项目的所谓首席专家（该国一所大学的华人计算机专业教授）只是挂名的。该项目经多方包装，为众多投资者构想了完美“画饼”。至本书杀青之时，该项目代币市场价格仅约为当初发行价格的3%，给众多投资者造成巨大损失。

大部分ICO项目比较技术化，具有很高专业门槛。这意味着，上述对项目评估的要求，可能超出了部分投资者的能力。为此，我们建议普通投资者除了上述努力外，尽可能阅读专业机构对ICO项目的评级。比如，当前一些区块链行业媒体从事的区块链项目评级。未来将会出现一些具有公信力的第三方机构，对一些ICO项目做合理的判断或评级，投资者应给予关注。

但是，应提醒投资者的是，大量区块链行业媒体目前尚无通过内容盈利的模式，有的媒体主要依赖发布区块链项目相关广告、软文（变相广告）、参与区块链项目投资等方式维持生存，个别媒体与区块链项目方或虚拟货币交易平台存在千丝万缕的关联。因此，其项目评级及相关报道是否足够客观和中立，需要投资者仔细甄别，以免被误导。

智能合约的立法规范

提升法律工作者的素养

智能合约作为近年新生事物，其与现有法律制度存在一定的冲突，增加新型法律风险，需要专业人才加以应对。从全球现状而言，既精通法律又懂智能合约的人才匮乏。国内外相关监管政策主要应对区块链的金融风险，在智能合约与法律领域多无暇顾及。这种情况对于区块链技术深入发展不利。我们建议有关部门加强对区块链（智能合约）和法律跨界人才的培养。

律师协会可以和相关区块链研究机构合作交流，从律师队伍中选拔一些人员定期到区块链研究机构专业培训，使他们掌握区块链的技术应用。精通区块链的技术人员定期到法律研究机构进行法律专业学习。两种领域的人才互相学习交流，加快跨界人才的培养，能够有效促进智能合约在中国的发展。

制定智能合约标准指引

当前，一些重要的传统自然语言起草的合同都有相应的订立标准，比如房产买卖合同模本，房屋租赁合同模本，以及互联网金融协会研究制定的网络借贷合同标准指引等。智能合约也应该具有一套相应的订立标准，包括格式、内容和技术指标等。负责建立智能合约的人员应根据统一规范订立的合同，有效解决智能合约的兼容性问题，便于执法人员审查、监督和理解。

同时，对于应用智能合约可能出现的法律责任界定，监管者应该尽快开展相关研究和调研，为将来出台法律法规做准备，以明确智能合约交易双方的权利和义务，以推动智能合约应用市场规范和健康发展。

针对上述问题或需求，应对方案之一是由类似区块链与法律标准委员会设立智能合约标准。智能合约代码的编写是一个专业性很强的工作，这就意味着不可能人人都能懂这门技术。不可能指望人人都能成为技术过硬的程序员，能看懂像C、C#、Java这类的计算机语言。即使当前我们使用的传统合同，也不是所有人都懂合同的建立规范，交易双方会通过找律师或者懂《合同法》的人来起草和审核合同。

想要通过智能合约来完成一项交易，首先面临的第一个问题就是谁来编写这个智能合约，并保证代码的正确性和内容的合法性，以及能够获得交易双方的信任和认可。

例如，两个互相不认识的人，在网上达成买卖共识，但是智能合约由谁起草就成了双方关注的焦点。任何一方编写的智能合约都有可能造成对方合理怀疑，导致未来对方以不了解合约代码或者智能合约漏洞作为违约或者起诉依据，互相的不信任导致合同无法顺利订立。该权威机构可以提供第三方建立智能合同样本的服务，这样可以解决交易双方不信任的问题，而且也在很大程度上保证了智能合约内容的合法性，避免与现实存在的法律发生冲突。

此外，该专门机构会定期出台、更新关于智能合约的代码编写规范，定期发布指导性智能合约编写案例。编写典型的普遍适用的智能合约模板，像房屋买卖合同、汽车买卖合同等，只能用该专门机构公布的格式模板，不允许私自删改，以便于保护交易双方的利益。

应对方案之二是智能合约的审核与监督。智能合约的出现减少了对人力的需求，但是对智能合约的监管监督却必不可少，那么，建立的该专门机构就可以担任监管的角色。

还有一个更加严峻的问题就是双方当事人私下利用智能合约进行违法交易，这需要专门机构对智能合约的代码进行审核，或者事后对违法者网络跟踪，及时打击违法犯罪行为，杜绝损害国家和社会利益的违法犯罪行为的产生。

应对方案之三是出具对智能合约的权威说明。法院在审理有关智能合约的案件时，不可能要求所有的法官都精通智能合约技术。当出现需要对涉及案件的智能合约进行专业说明判定时，专业委员会可以承担类似专家辅助证人的作用，出具对智能合约的鉴定说明（特别是对机器语言向自然语言转化的权威表述），并且该说明具有权威性。

当法官审理案件，对涉案的智能合约需要该专门机构对其做出评价时，该专门机构依法做出的鉴定可以用来当作定案依据。法官可以根据该鉴定意见做出合理判决。该专门机构有助于减轻司法部门的工作压力，增加了法院判决结果的公信力。

从绝对禁止到谨慎开放

区块链的风险与监管需求

所谓数字经济，根据2017年7月13日中国信息通信研究院发布《中国数字经济发展白皮书2017》的定义，是以数字化的知识和信息为关键生产要素，以数字技术创新为核心驱动力，以现代信息网络为重要载体，通过数字技术与实体经济深度融合，不断提高传统产业数字化、智能化水平，加速重构经济发展与政府治理模式的新型经济形态。数字经济已成为近年来带动经济增长的核心动力。

在2017年的德国汉堡G20峰会上，全球经济的数字化再次成为峰会上推动的主要议题。习近平在题为《坚持开放包容推动联动增长》的讲话中指出，世界经济正在向数字化转型，并强调加强数字经济和新工业革命领域合作。

据上述白皮书测算，2016年中国数字经济总量达到22.6万亿元，同比名义增长18.9%，占GDP比重超过30%，同比提升2.8个百分点。这意味着，数字经济对国家发展极具战略意义。其中，比特币为代表的虚拟货币和整个区块链产业是数字经济中的重要组成部分。虚拟货币以区块链为底层技术，在2009年以来，于全球范围内的发展突飞猛进。这些基于区块链技术的各种虚拟货币总市值，在2018年10月攀升至一万五千亿人民币。

随着区块链技术的应用普及，其作为互联网数字经济时代的价值传输网络，正进一步促进虚拟货币与实物产权间的相互流动，将创造大量的新兴岗位以及创业机会。区块链保证了融资项目使用权转让的便利性与可交易性。

但是，虚拟货币行业在全球快速发展的同时，伴随着种种风险，其蕴藏的巨大投资或投机价值，在吸引了众多高风险偏好型投资者关注的同时，也让一些不法分子蠢蠢欲动。因此，包括虚拟货币在内的区块链行业亟待规范与监管。一些金融发达国家在区块链监管与立法方面走在前列。探寻诸国区块链监管中的经验与教训，为中国区块链行业的规范化发展提供启示，是当前一项具有重要意义的工作。

根据全球金融稳定委员会的定义，金融科技是金融与科技相互融合，创造新的业务模式、新的应用、新的流程和新的产品，从而对金融市场、金融机构、金融服务的提供方式形成非常重大影响的业务模式、技术应用以及流程和产品。金融科技在全球产生持续而巨大的影响力。与此同时，金融科技存在较大的风险。在金融科技细分领域，当前对大众产生巨大冲击和风险，且对未来社会可能有巨大影响的，非区块链领域莫属。

监管政策的局限

但是，区块链技术与其他金融科技行业有所差异，尤其是其去中心化特色，使得监管者单纯直接叫停所有相关业务，这种治理在短期内可防范相关风险，长期效果则有待商榷。这是否在大陆范围内真的禁绝ICO或者虚拟货币交易，抑或只是迫使其转入地下或境外？监管者绝对禁止某样东西，其问题在于没有留出时间权衡利弊。

对类似问题，有研究者认为，当前中国这种全盘禁止的监管方式能控制虚拟货币的风险，但却抑制了金融创新，不符合金融发展的趋势，只是当前阶段的权宜之计。从长远来看，中国仍应接受并支持区块链技术的发展，同时规范虚拟货币的交易，构建完善的监管框架。具体监管途径，包括加强业务准入管理；加强业务执法检查力度；加强对业务的分级管理；加强对经营主体的指导。综合多方因素考虑，我们认为相关监管政策尚有再思考的余地。

第一，当前，我们的政策针对区块链众筹领域采取一刀切的方式。区块链领域诸多相关行业往往无特定的法律主体（特别是公链），大量参与者在全球范围内任何时间、任何地址自由进入或者退出。这在比特币的发行机制，以及一些区块链领域的社区自我维护机制方面特别典型。由此导致一纸禁令在贯彻落实过程中很难达到预期的效果和目标。

包括中国在内，区块链技术的发展已经写入多个国家规划。区块链具有一些技术革命性特征，可能代表未来网络技术发展的新趋势和方向，甚至可能产生一个技术新时代，这些基本取得全球大量技术专家的共识。那么，我们回过头来看中国的一些监管政策，可能不一定合适。国家应该在控制金融风险的同时，注重技术创新带来的巨大社会意义，进而微调现行监管政策。

第二，过去的二十多年中国存在典型的运动式执法，经常为学者所诟病。当下金融科技领域存在的一些监管政策也存在运动式执法的特征。如学者所述，人们习惯于运用“运动”思维于“法治”活动中，在行政执法活动中则通常以集中检查、专项整顿、专项执法等形式出现。虽然运动式执法在短期内取得的成绩巨大，但是从长远看，它并没有达到控制、防范违法行为的效果。运动式执法的临时性、应急性等特点，违背市场运行规律，使得许多管理部门对市场的整顿和监管处于左右摇摆的状态。这种运动式执法在金融科技监管领域亦不鲜见。

十九大报告重申全面依法治国是国家治理的深刻革命。运动型执法模式则和法治稳定性以及从业者对社会主义市场经济的稳定预期之间存在矛盾。科技金融监管政策的性质虽然与法律体系的稳定性要求不完全一样，但无论是行政执法还是出台相应政策，仍应该配合法治的稳定性与可预期性。因此，上述区块链相关的禁令型政策以及后续的清理整顿有再思考的余地。

第三，在当前国内强势监管政策倒逼之下，区块链相关业务纷纷移师海外。在调研中，我们发现大量境外区块链相关业务的重要客户群体，仍然是中国公民。中国经济体量巨大，普通民众投资风险意识差，国际上大量区块链项目通过ICO方式向中国公民融资，或以各种方式诱导中国公民参与境外虚拟货币投资交易，无形中造成资金外流。一些投资者通过“科学上网”等方式，主动寻求海外区块链项目的投资。互联网和区块链技术具有打破空间阻碍的特点，单纯依靠监管机构一纸禁令无法叫停境外ICO，公民仍然可能深陷相关投资风险甚至欺诈之中。

区块链金融相关风险可以通过点对点的方式传递至中国境内的公民，打破了国家疆界的阻隔，给现行监管政策的有效性提出了巨大挑战─中国监管机构如何对境外侵犯本国公民权益的违法者进行有效执法？考虑到当前监管者行政资源极其有限的情况下，除非面临极端金融或投资风险，否则监管者很可能对此无暇顾及，鞭长莫及。

第四，从全球视野反思监管政策的制定，将发现区块链的技术特征先天性地决定了它具有典型的跨国性，无论是区块链ICO融资、虚拟货币交易还是大量区块链创业项目本身，莫非如此。特别是诸如新加坡、直布罗陀等国家或地区，采用“内紧外松”策略，热情拥抱区块链技术和与之相关的虚拟货币交易、ICO等，并且对相关企业采取一些义务豁免措施，使金融风险外溢。因此，单纯一个主权国家其实很难对它进行有效监管。与其发布一项简单的禁止性命令，不如监管机构敞开怀抱，把它纳入某种更为有效的监管渠道之中。

从绝对禁止走向谨慎开放

针对区块链领域的风险，未来央行及地方金融监管机构的监管，应该把握平衡金融创新和风险防范。国际货币基金组织（IMF）的官员在讨论虚拟货币时提出，为避免过度监管而扼杀创新，任何对虚拟货币的政策反应都需要在强力处置风险和滥用之间取得适当均衡。

最初的关注点应放在与有关虚拟货币最紧迫的问题上，包括金融健全、消费者与投资者保护和偷税漏税等，而把间接风险（例如金融稳定和货币政策）留到后续阶段。毕竟，虽然虚拟货币在便利洗钱、毒品交易、逃税等违法犯罪活动，网络安全风险和消费者利益上产生某些法律风险，但是以比特币为代表的虚拟货币在促进全球支付、降低汇款费率、削弱信息被盗风险和促进传统金融机构革新等方面具有重大意义。

目前已经进入较为广泛应用的跨境支付手段，如瑞波支付（RIPPLE）或OKLINK，等等，均受到比特币区块链带来的启示。包括中国等一些国家的央行近年计划发行数字货币，也是因为受到比特币的底层技术区块链的启发。

从全球监管政策和实践可知，区块链行业存在很强的国家间监管竞争。当中国发文要求关停虚拟货币交易平台之后，日本几乎是在同一时间不失时机颁发了交易所牌照。当中国在比特币与区块链行业（ICO融资）采取完全收紧的政策时，美国商品期货交易委员会宣布批准比特币期货正式上线。当中国计划进一步采取严厉措施的2018年，首个由美国纽约州金融服务管理局批准的稳定币开始上线（分别是Gemini公司发行的稳定币Gemini Dollar与Paxos公司发行的稳定币Paxos Standard，每个代币对应1美元）。从全球范围来看，逐渐有越来越多的国家以合规经营而非绝对禁止的姿态应对这个领域的风险管控。

金融发达国家的政策在相近的一个时间节点上与中国的政策相背而行，与其说是巧合，不如说此中或有着他们的深思熟虑。自2018年年初以来，诸如法国、加拿大、新加坡、德国和瑞士等越来越多的国家对区块链持谨慎的开放政策，同时强化机构执行用户识别、反洗钱、反恐怖主义融资以及打击金融诈骗等违法犯罪行为。

其中，有的国家的监管方案颇具建设性和参考价值，比如前述瑞士监管当局的指引。其中对资产代币的定义比较宽泛，并且强调资产代币都会被当作证券进行监管。再比如泰国监管政策要求虚拟货币交易平台执行第三方托管客户资产。研判全球趋势，区块链相关领域必将获得越来越多的生存空间。

总之，中国政府一些政策明确和认可了区块链技术的巨大作用。在2017年以来，中国发布《关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》《国家技术转移体系建设方案》等，这些政策均肯定区块链技术在推进金融行业中的正面价值。

去中心化虚拟货币对传统法币的冲击趋势，显然难以回避，近年稳定币的兴起，有可能加速此趋势。从监管部门的角度也可将这视为中国经济的又一次绝好机会。中国公司在区块链领域本来颇具优势。如果监管机构更积极地将之纳入监管与规范的道路，通过监管规则重塑交易所，掌控相关数据，会在规范监管过程中占据主动。这样监管者在有所准备的情况下积极介入技术，参与规则制定，掌握国际话语权，以免国内企业在开拓国际市场时遇到壁垒，因丢失市场而陷入被动。

自全球视野观之，诸多国家积极推动包括区块链在内的金融科技产业发展，力攀行业高峰。一个行业能否繁荣，与相关监管政策和法规之优劣息息相关。有效和优秀的监管政策必然助推行业在降低金融风险的同时，更加快速发展。各国监管政策间的竞争，对一国行业发展而言，具有根本性和全局性，并很大程度决定了金融科技未来发展状态。金融科技发展日新月异，对已有监管政策深入研究、动态评估和再反思，显然极有价值！

我们研判未来区块链国际监管趋势如下：

（1）经济体量巨大的金融业发达国家或地区（如西欧、美国或日本等），将进一步加快和完善区块链领域的相关监管与立法，这将涉及非常广泛的领域，包括智能合约、区块链资产支付、比特币ATM机、区块链资产保险、区块链资产质押和借贷、区块链产权登记、区块链存证、挖矿、区块链资产征税、区块链媒体、虚拟货币交易、区块链资产ETF基金和区块链资产衍生品交易（期货合约）等。

当前，西欧、美国和日本的立法机构历经多次调研、访谈和论证，紧密跟踪该领域发展，其监管与立法已经初具雏形。因此，这些国家或地区的监管与立法将日趋完善和严密，利用监管空白获利的空间将越来越小。这些国家或地区的区块链企业（如虚拟货币交易所）将跨国开展竞争，且竞争日趋白热化，服务水平提升，但盈利能力会下降。

（2）经济体量（以及空间面积）较小的金融发达国家或地区（如中国香港、新加坡、马耳他、直布罗陀等），有着较强的危机意识，在这种有前景的新兴技术出现后，不约而同地力争打造区域性甚至全球区块链研发和产业中心，力争引领区块链发展潮流。这些国家或地区经济总量、市场空间和潜在投资人比较有限，加之监管机构采取内紧外松策略，使区块链相关风险外溢。

因此，这些国家或地区以积极的姿态拥抱区块链，直接将之纳入长效监管机制之下，相关行为将包括沙盒监管、发放牌照、鼓励银行为相关企业开设虚拟账户以及制定更多极其灵活的法律，比如税收优惠、某些义务豁免，甚至个别企业可以同监管机构协商设定特定的规则。由于风险外溢的缘故，加之监管宽松，门槛将比前述经济体量大国更低。

（3）有些经济体量大国，因人口众多，监管机构受维稳压力等因素影响，针对区块链金融相关领域采取禁令政策，鼓励“不发币”的区块链产业，比如联盟链或私有链，鼓励与存证、溯源和供应链金融等方面结合。但公有链是区块链产业长足发展的主流，政府监管与鼓励的两难，使一些区块链企业表面不“不发币”，在各级地方政府力推下发展区块链，事实上却寻找业务关联方，在新加坡等地发币，力图切割风险，同时达到符合国家监管的基本精神。

不过，随着国际监管趋势逐渐明朗，三五年后，此种经济体量大国不得不正式将区块链纳入长效监管机制中，以谨慎开放的姿态对待诸如虚拟货币交易所或ICO等。我们认为，对于这类国家，未来合理的监管政策应该是循序渐进，一点一点逐渐放开，若抽丝剥笋，而非一步到位，以免对诸如币价等产生重大冲击，给许多投资者造成巨额损失。

天下大势，浩浩荡荡。追逐时代的洪流，弄潮儿方立滩头！

本文仅代表作者独立观点，不代表区块链大本营立场，且不作为任何投资建议！